Investigación y Análisis

Pasado, presente y perspectivas de las relaciones entre China y América Latina

18/06/2018

Las relaciones entre China y América Latina se han profundizado notablemente en los últimos años, principalmente en materia económica. En ese sentido, resulta interesante revisar la rica historia en común entre ambas partes. Los primeros intercambios se remontan al lejano Siglo XVI, cuando el “Nuevo Mundo” comenzaba a florecer y a interconectarse con Europa y Asia. A partir de fundación de la República Popular China (RPC), en 1949, las relaciones se fueron expandiendo sostenidamente, a lo largo de las sucesivas décadas. América Latina se ha vuelto definitivamente estratégica para China, en el marco de su imparable ascenso hacia el epicentro de la escena mundial. Esto plantea una serie de desafíos para ambas partes, de cara al futuro de sus relaciones.

Foro Celac
Fuente: Prensa Foro CELAC-China



1. La “prehistoria” de las relaciones

Los primeros contactos entre China y América Latina fueron mediante el intercambio de bienes, alrededor del siglo XVI. A través de una parada en la colonia española de Filipinas, los llamados "Galeones de Manila" transportaban seda, algodón, porcelana y pólvora, entre otros productos, al llamado "Nuevo Mundo". A cambio, China y otras regiones de Asia recibían desde América mineral de plata y algunos productos elaborados como zapatos, aceite de oliva y vino. Esto generó una ruta comercial muy próspera, que funcionó hasta avanzado el siglo XIX.

Hacia fines del Siglo XIX y principios del Siglo XX, comenzó una expandirse el tráfico de inmigrantes chinos, quienes llegaron de a miles como trabajadores manuales. En condiciones de semi-esclavitud, fueron empleados principalmente como sirvientes o mineros. Las tripulaciones chinas procedían principalmente de las provincias costeras de Guangdong y Fijian. Eran llamados de manera despectiva como coolies.

El principal destino de los inmigrantes chinos fue México. En el resto de los países centroamericanos, Nicaragua y Panamá fueron los otros destinos populares. En América del Sur, en tanto, Perú fue pionero en la recepción de inmigrantes chinos, hacia el año 1850. También fue Perú el primer país latinoamericano en firmar un acuerdo oficial con el Imperio Chino, en 1874. Otros países siguieron ese camino: el Imperio Brasileño (1883), México (1889), Bolivia (1915) y Chile (1915).

En general, durante los años de la República de China, fundada en 1912, las relaciones entre China y América Latina permanecieron distantes, con pocos intercambios formales entre los gobiernos. Al mismo tiempo, el flujo de inmigración de China hacia América Latina continuó, tanto por la perspectiva de mejores condiciones de vida o por razones políticas. Otros países como Argentina, Brasil, Chile y Surinam también recibieron considerables contingentes de inmigrantes chinos durante las primeras décadas del siglo XX.

2. La “diplomacia cultural” y las relaciones “Sur-Sur” (1949-1976)

En líneas generales, América Latina jugó un papel poco relevante para la diplomacia china durante los primeros años después de la Guerra Civil (1927-1937/1946-1950) y la fundación de la República Popular de China (RPC), en 1949. Predominaron los contactos no oficiales, limitados a la llamada “diplomacia cultural”, distintiva de los intercambios en tiempos de Mao Zedong, fundador de la RPC.

Cuba fue el primer país latinoamericano en establecer relaciones diplomáticas con China, a partir de 1960. Por su parte, la mayoría de los gobiernos latinoamericanos esperaron hasta la histórica visita del presidente estadounidense Richard Nixon a Beijing, en febrero de 1972, antes de reconocer a la RPC. Argentina, Perú y México establecieron relaciones en 1972, seguidos por Brasil y Venezuela en 1974. Un poco más tarde lo hizo Bolivia, en 1985.

El especial interés de China en cooperar con los países del hemisferio sur surgió con fuerza tras la formulación de los “cinco principios de coexistencia pacífica”, planteados por el primer ministro chino, Zhou Enlai, en 1955. China se dio cuenta de lo importante que era promover una diplomacia más flexible y abierta para permitir la formación de una “zona de paz” entre China y el bloque capitalista dominado por los EE. UU.

Esta propuesta pretendía ser atractiva para los países de América Latina, dado el contexto económico y geopolítico durante el período posterior a la Segunda Guerra Mundial. Países medianos como la Argentina buscaban una “tercera posición” entre el capitalismo de los Estados Unidos y el comunismo soviético. Fue el precedente para la fundación posterior, en 1961, del Movimiento de Países No Alineados. En ese mismo contexto se popularizó la llamada “teoría de la dependencia”, originalmente formulada por el economista argentino de CEPAL, Raúl Prebisch.

La cooperación cultural comenzó lentamente a convertirse en sólida cooperación política y económica con la mayoría de los países de América Latina. No obstante, hubo varias excepciones debido a la problemática cuestión de Taiwán. Una importante cantidad de países de América Latina decidieron seguir sin reconocer a la RPC, alineados con el gobierno nacionalista derrotado en la Guerra Civil, que se había asentado en la isla.

3.El proceso de reforma y apertura (1978-1992)

La era iniciada con la llegada de Deng Xiaoping al poder fue un punto de inflexión para el desarrollo económico de China y, definitivamente, sentó el precedente para una nueva fase de prósperas relaciones con los países de América Latina. Las relaciones entre ambas partes fueron redefinidas y profundizadas..

Deng consideraba que China siempre pertenecería al Tercer Mundo y, como la nación más poblada entre los países del Tercer Mundo, China iba a ser un factor clave para el desarrollo de las fuerzas para la paz mundial. Esa perspectiva “tercermundista” acercaba a China con América Latina, con intereses y necesidades compartidas.

A fines de la década de 1980, América Latina inició un proceso de reformas de shock neoliberales, con muy malos resultados, derivando en una profunda crisis de endeudamiento externo. Fue en el marco del “Consenso de Washington”. China, en cambio, ciertamente adoptó un enfoque de reformas mucho más planificado y gradual, que le permitió iniciar una etapa de crecimiento sólido y estable.

Los principales intereses de China en América Latina durante la etapa de Deng se centraron en el campo económico, ya que la región se convirtió en un mercado atractivo para las importaciones de materias primas, energía y alimentos que China comenzó a demandar fuertemente, al ritmo de su robusto crecimiento.

América Latina también se volvió relevante para China por razones geopolíticas, como asegurar apoyo diplomático para el reposicionamiento global chino en el escenario mundial. En 1990, Yang Shangkun se convirtió en el primer presidente chino en viajar a América Latina. Hizo visitas oficiales a México, Brasil, Uruguay, Argentina y Chile.

4.La expansión y profundización de la apertura (1992-2002)

Las relaciones entre China y América Latina, particularmente en comercio, experimentaron un impulso significativo durante el período de Jiang Zemin. Como resultado, el comercio total alcanzó US$ 12.6 billones para el año 2000, con una tasa de crecimiento anual promedio de más del 20%, durante la década de los 90s, de acuerdo a datos del Ministerio de Comercio de la RPC.

Jiang dio prioridad a los vínculos con los países más relevantes económicamente de la región, como Brasil, México, Argentina y Chile. Este patrón permanece hasta la actualidad. Venezuela, por el petróleo, adquirió fuerte relevancia en esta época.

En esta etapa, China comenzó a participar activamente en foros y organismos multilaterales de América Latina. Se unió como observador a la Asociación Latinoamericana de Integración (1994), al MERCOSUR (1996), al Banco de Desarrollo del Caribe (1998) y a la Comunidad Andina (1999).

En el marco de la estrategia china de “Going out”, algunas empresas chinas comenzaron a explorar América Latina como un destino atractivo para realizar grandes inversiones. En 2001, Jiang realizó una gira histórica a la región. Visitó Chile, Argentina, Uruguay, Brasil, Cuba y Venezuela.

Cabe destacar que varios países de América Latina permanecieron reacios a reconocer la política de “Una sola China”, cuestión que siguió desempeñando un papel importante en la configuración de las prioridades de China en la región, durante la década en el poder de Jiang.

5. El impresionante salto en las relaciones con Hu Jintao (2002-2012)

El período de Hu Jintao significó un crecimiento explosivo en la cooperación con América Latina. El comercio entre ambas partes aumentó 24 veces, de acuerdo a datos del Ministerio de Comercio de la RPC. A diferencia de sus antecesores, Hu realizó numerosos viajes a América Latina (2004, 2005, 2008, 2010 y 2012), dándole un lugar de privilegio a la región en su política exterior.

Fue un contexto político muy favorable para China. La mayoría de los países de América Latina vivieron la llegada al poder de partidos de izquierda y centro-izquierda, muy favorables a la expansión de relaciones con China. Durante los viajes de Hu se hicieron grandes anuncios sobre cooperación política, comercio e inversiones, que fueron multimillonarias en sectores como energía, agricultura y transporte.

En 2004, China se unió como país observador de la Organización de Estados Americanos (OEA). Durante la floreciente etapa de relaciones con Hu, muchos países latinoamericanos comenzaron a percibir a China como la superpotencia emergente capaz de desafiar el predominio de los Estados Unidos en su histórico “patio trasero”. No obstante, China se mantuvo en su postura histórica de evitar disputar la hegemonía estadounidense en su área natural de influencia.

Para los países ubicados en la costa del Océano Pacífico, la estrategia de China se basó en la búsqueda de Tratados de Libre Comercio (TLC). Estos se alcanzaron con Chile (2006), Costa Rica (2007) y Perú (2009). Las relaciones alcanzaron un nuevo nivel 'estratégico' en 2008, cuando el gobierno chino emitió su primer documento oficial de políticas para América Latina y el Caribe. Varios países firmaron asociaciones estratégicas y otro tipo de convenios bilaterales con China.

Se dispararon la inversión y el financiamiento; especialmente para grandes proyectos en energía e infraestructura. China se convirtió en el primer o segundo socio comercial de la mayoría de los países de América Latina, desplazando a los Estados Unidos. China también invitó a los países de la región a unirse a los bancos chinos. Por otra parte, las relaciones se ampliaron a nuevas áreas de cooperación. Por caso, hubo un aumento en los intercambios políticos, culturales, educativos y turísticos.

Como balance en materia de comercio, cabe subrayar que, hacia el final del mandato de Hu, el 92% de las exportaciones latinoamericanas a China fueron productos básicos. Asimismo, el 85% de la inversión extranjera directa china se destinó a industrias extractivas, así como el 60% de los préstamos chinos, de acuerdo al sinólogo mexicano, Enrique Dussel Peters (2015).

Esto dio lugar al surgimiento de críticas de ciertos sectores académicos y políticos por el proceso de re-primarización en el que ingresó la economía latinoamericana, con precios récord de los commodities. En paralelo, las importaciones de manufacturas chinas también experimentaron un fuerte aumento en este período.

6. La nueva era política de Xi Jinping y una visión estratégica renovada

Desde que llegó al poder, en 2012, el presidente Xi Jinping decidió profundizar y expandir la presencia de China con Latinoamérica. Siguiendo la senda establecida por sus predecesores, Xi le ha imprimido a las relaciones con Latinoamérica una visión estratégica renovada. Esto se ha enmarcado en el impresionante ascenso de China, ya consolidada como la segunda economía mundial, camino a desplazar a los Estados Unidos, en pocos años.

En este contexto, los sectores de energía, minería y agricultura de América Latina han pasado a ser centrales para el sostenimiento del desarrollo económico chino. Casi el 25% de la soja que importa China proviene de América Latina. La región también es decisiva en la participación total de importaciones chinas en otros rubros estratégicos para la potencia asiática: cobre y derivados (22%), hierro y derivados (14%) y petróleo crudo (13%).

Las relaciones con los países de América Latina se están redefiniendo de acuerdo con la nueva posición de China en el sistema mundial. La postura general de China sigue siendo evitar el conflicto con los Estados Unidos, promoviendo el respeto mutuo y relaciones de tipo "win-win" con sus socios. Esto le ha permitido a China continuar expandiendo su influencia y red de alianzas, independientemente de la creciente hostilidad de los Estados Unidos, desde que Donald Trump llegó al poder.

China definitivamente está buscando ampliar su sinergia estratégica con las naciones latinoamericanas. Y ya no se trata sólo de la evidente complementariedad económica. Se han estado explorando nuevas áreas de cooperación desde que Xi llegó al poder. Los intercambios políticos, culturales, educativos, deportivos y turísticos han pasado a ocupar un lugar sumamente relevante en las relaciones bilaterales de China con los países latinoamericanos.

Asimismo, el presidente chino ha insistido en la propuesta de crear una zona de libre comercio para las naciones del Pacífico, tras la decisión de Trump de retirarse del Tratado Transpacífico (TPP). En paralelo, ha crecido la participación china como observador en organizaciones regionales multilaterales, como la Alianza del Pacífico, y se ha invitado a los países de América Latina a unirse a nuevas entidades financieras creadas por China.

6.1. Los principales hitos para América Latina durante la era de Xi

En 2014, China entró en la fase económica de "nueva normalidad". Esto despertó ansiedades y preocupación en Latinoamérica, ya que la ralentización del ritmo de crecimiento chino empujaría a la baja de precios y demanda de commodities. Frente al nuevo escenario, ambas partes coincidieron que las relaciones comerciales debían involucrar cada vez más la expansión del comercio, más allá de las materias primas.

En 2015, China presentó su nueva estrategia para América Latina: “Cooperación 1 + 3 + 6”. Fue durante la reunión inaugural del Foro China-CELAC (Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños), celebrado en Beijing. Xi propuso elevar el comercio bilateral a US$ 500 billones en 10 años, el stock de inversión directa a US$ 250 billones y se anunció la creación de un fondo para infraestructura por US$ 10 billones. Muchos de esos proyectos ya están en marcha.

China también presentó un Programa de Asociación Científica de Tecnología, un Programa de Intercambios entre Científicos Jóvenes y la organización del Primer Foro de Innovación Científica Tecnológica entre China y América Latina. Las conversaciones entre políticos jóvenes, desarrolladores de infraestructura y funcionarios de gobiernos de ambas partes también fueron parte de la iniciativa.

En 2016, China presentó su segundo documento oficial sobre políticas para América Latina, mucho más exhaustivo y concreto en cuanto a sus objetivos que el primero, de 2008. En tanto, Xi viajó a diversos países de Latinoamérica, en giras realizadas en 2013, 2014 y 2016. En noviembre de este año, Xi volverá a la región para participar de la cumbre del G20 a realizarse en Buenos Aires.

De cara a los próximos años, es esperable que los flujos de comercio, inversiones y financiamiento entre China y América Latina se sigan expandiendo. Xi ha definido a América Latina como “la extensión natural de la Ruta Marítima de la Seda del Siglo XXI". Para América Latina, la ambiciosa “Belt and Road Initiative” se presenta como una gran oportunidad que la región no puede desaprovechar.

6.2. La evolución del comercio, las inversiones y las finanzas

La presencia de China en América Latina se ha expandido con fuerza desde que Xi llegó al poder, especialmente en los sectores de energía, extracción e infraestructura.

De acuerdo a datos del Centro de Políticas para el Desarrollo Global, en 2017, América Latina exportó aproximadamente US$ 104 billones en bienes a China, por encima de los US$ 84 billones de 2016. Asimismo, la región importó US$ 140 billones, comparado a los US$ 122 billones del año anterior. China continúa siendo el mercado de exportación más importante de Sudamérica, y el segundo más grande para América Latina en general.

Figura 1: Evolución del balance comercial en bienes, sobre porcentaje del PBI
Evolución del balance comercial de bienes, sobre porcentaje del PBI
Fuente: Centro de Políticas para el Desarrollo Global
En materia de inversiones, en 2017 las firmas chinas invirtieron US$ 4.4 billones en nuevos proyectos de IED en América Latina, frente a los $ 2.2 billones de 2016. La extracción de minerales sigue siendo importante, pero ha cobrado relevancia el procesamiento y fabricación de metales.

Figura 2: Evolución del stock de inversión directa de China en América Latina
Evolución del stock de inversión directa de China en América Latina
Fuente: Ministerio de Comercio de China
Finalmente, en cuanto al financiamiento, los bancos públicos de China prestaron a los gobiernos de América Latina US$ 9 billones en 2017, el nivel más bajo desde 2012. Hay un nuevo escenario, prometedor con la flamante llegada del Banco Asiático de Inversión e Infraestructura (AIIB). Siete países de la región ya se sumaron.

Figura 3: Evolución de los préstamos de China a América Latina (en billones de US$)
Evolución del stock de inversión directa de China en América Latina
Fuente: Centro de Políticas para el Desarrollo Global
Conclusiones: desafíos de China y América Latina en sus relaciones

Al analizar la evolución histórica de las relaciones entre China y América Latina, se hace evidente la creciente importancia geopolítica y económica asignada a China en América Latina, desde los tiempos de Mao Zedong en el poder. Durante las etapas iniciales de la RPC, las relaciones con América Latina se definieron básicamente por las materias primas que China demandaba, mientras que América Latina se presentaba como un mercado atractivo para los productos manufacturados chinos. Además, las relaciones fueron favorecidas por el marco de la cooperación “Sur-Sur”.

La era de Deng Xiaoping fue un punto de inflexión para el desarrollo económico de China y también sentó el precedente para una nueva fase de florecientes relaciones con América Latina. Deng llevó a cabo una serie de reformas estructurales, favorables al mercado. Esto permitió a China iniciar un ciclo estable de crecimiento y desarrollo, junto a una rápida expansión de los intercambios entre China y América Latina.

Durante la presidencia de Jiang Zemin, la cooperación entre China y América Latina se profundizó significativamente, particularmente en términos de comercio. Con Hu Jintao en el poder, los lazos con América Latina experimentaron un impulso impresionante, favorecido por el ciclo internacional de boom de las materias primas. El mismo se dio, en gran medida, por el explosivo crecimiento económico de China y un contexto político favorable para la potencia asiática en América Latina.

Desde que Xi Jiping asumió el mando, en 2012, América Latina adquirió una nueva importancia geopolítica para la estrategia global de China superpotencia. Se han dado grandes avances para mejorar y expandir las relaciones políticas y económicas con América Latina, con una visión estratégica renovada e integral. Cabe destacar que, en ese sentido, Xi se ha mantenido en el camino establecido por sus predecesores.

Al mismo tiempo, China ha mostrado una continuidad respecto a sus principios históricos de política exterior de promoción de la cooperación pacífica y relaciones de "win-win", desprovistas de cualquier tipo de alineamiento ideológico o político. Desafortunadamente, la mayoría de los gobiernos latinoamericanos no aprovecharon el período excepcional del "boom” de las materias primas. Países como Venezuela y Brasil, socios clave de China en la región, cayeron en profundas crisis políticas, económicas y sociales.

Más allá de los casos particulares, prevalece una postura general de que América Latina debe llevar a cabo transformaciones en áreas clave de su estructura económica y sus relaciones bilaterales, a fin de aprovechar las grandes oportunidades que ofrece China. La relación es claramente asimétrica y seguirá siéndolo. El principal desafío para los países de América Latina es actuar de forma más coordinada, a fin de consolidar una posición regional frente a los planes chinos para la región.

Frente a este escenario, puede decirse que a China se le presentan tres grandes desafíos de cara al futuro, en sus relaciones con América Latina.

- La postura de Estados Unidos hacia China, desde que Donald Trump llegó al poder. China fue definida como “enemiga de los valores norteamericanos” y como una “amenaza para los países de América Latina”. La Doctrina Monroe, que había sido descarta por Barack Obama en 2013, ha sido reinstaurada. Xi deberá lidiar con una mayor atención de Estados Unidos sobre su avance en la región, históricamente considerada el “patio trasero” norteamericano.

- Nuevo contexto político y económico en América Latina, con graves crisis en socios clave. China debe seguir adaptándose al nuevo escenario político regional, mucho más adverso y complicado que el muy favorable contexto que había durante período de Hu Jintao. Socios clave, como Brasil y Venezuela, atraviesan profundas crisis, de incierto desenlace. Al mismo tiempo, han llegado al poder partidos de centro-derecha, más afines a los Estados Unidos.

- La política de “Una sola China”. China todavía tiene un desafío complejo para lograr una mayor expansión de las relaciones diplomáticas con varios países que aún reconocen a Taiwán. Diez de esos diecinueve Estados se encuentran en América Latina. China tuvo importantes avances recientemente al reestablecer relaciones con Panamá (2017) y República Dominicana (2018).

Desde la perspectiva de América Latina, también pueden identificarse tres importantes desafíos, respecto a las relaciones con China:

- Falta de coordinación en una región muy compleja y diversa. El foro de la CELAC y otras organizaciones multilaterales siguen siendo muy débiles para el debate y la necesaria toma de decisiones unificadas frente a China, potencia que tiene objetivos, intereses y políticas muy claras para la región. En América Latina sigue habiendo tantas posturas sobre China como países hay en la región.

- ¿Puede ser una relación "win-win"? Es un debate que permanece abierto en sectores políticos y académicos de América Latina. Por supuesto, Estados Unidos ejerce un lobby muy fuerte contra China. A pesar de los sólidos beneficios económicos de tener a China como socia, las opiniones aún están divididas.

- Cómo adaptarse a la "nueva normalidad" de China y a las fluctuaciones de la economía mundial. No necesariamente es un escenario adverso para América Latina, pero hay mucho trabajo por hacer. Algunos países, como Argentina, no están lidiando del todo bien en el actual contexto internacional. Es esperable un mayor protagonismo de china en las finanzas latinoamericanas, a través de nuevas instituciones como el AIIB y el Nuevo Banco de Desarrollo (NBD).

Patricio Giusto para Hanaq

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Biografía

Patricio Giusto. Doctorando en Estudios Internacionales (UTDT). Master of China Studies (Zhejiang University) y Magíster en Políticas Públicas (FLACSO). Lic. en Ciencias Políticas (UCA). Profesor visitante de la China Foreign Affairs University (CFAU) y profesor regular en la UCA. Miembro del Grupo de Trabajo sobre China del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Director ejecutivo de la consultora Diagnóstico Político.



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